1. 서론

 

조세제도를 운용함에 있어서 가장 기본적인 과제는 세금을 얼마나 거둘 것인가, 어디서 거둘 것인가, 어떻게 거둘 것인가를 결정하는 일일 것이다.

 

그러나 이러한 질문에 대해 적절한 답변을 제시하는 것은 그리 쉬운 일이 아니다. 각 개인의 가치관과 국가관에 따라 대답이 달라질 수 있기 때문이다. 우선 그 사회 구성원의 최대다수의 지지를 많이 받을 수 있는 방향으로 의사결정이 되는 것이 바람직하다. 그러나 단순히 인기 영합적인 결정이 되어서는 안된다. 일정 수준의 세입조달은 달성되어야 하고 시장의 자원배분에 미치는 영향이 가급적 중립적이어야 한다. 그러고 때로는 시장실패를 적절히 보완할 수도 있어야 한다.

 

최근 정보ㆍ통신기술의 비약적인 발전과 자본ㆍ기술의 국제적 이동의 가속화로 세계경제가 급속도로 통합되어 가고 있으며 국가간 「낮은 세부담으로의 조세경쟁(race to bottom)」이 치열해지고 있는 실정이다.

 

이러한 조세환경의 변화는 조세정책 운용에 있어서도 큰 변화를 요구하고 있다. 그 동안 적용되어 왔던 조세제도의 기본원리가 이제는 더 이상 유지할 수 없게 되는 경우가 많다.

예컨데, 이자ㆍ배당소득에 대하여 그 동안 부유층의 주된 소득이고 불로소득이라는 점에서 중과해야 한다는 것이 기본인식이었으나 이제 자본소득에 대해 중과세하는 경우 다른 나라로 세원이 이동(Capital flight)해 버리기 때문에 더 이상 이러한 원칙을 고집할 수 없게 되었다.

 

한편, 경제ㆍ사회 정책적 측면에서도 조세정책에 대한 요구가 날로 커가고 있다. 최근 들어 금융시장의 자율화가 급속히 진전됨에 따라 정부의 경제정책수단으로서 조세정책 비중이 점차 커지고 있다. 최근 빈부격차가 심화되고 사회의 투명성이 높아짐에 따라 조세의 형평성에 대한 요구도 증가되고 있다.

 

이와 같은 조세환경의 변화와 조세정책에 대한 다양한 기대에 부응하기 위해 정부는 작년에 참여정부의 임기동안 추진해 나갈 「중장기 조세정책 방향」을 마련하여 발표하였다. 본 소고에서는 앞에서 제기한 기본 과제별로 그 주요 내용을 설명 드리고자 한다.

 

2. 조세부담 수준

 

최근 몇 년간 우리나라는 소득세ㆍ법인세 등 기간세목의 세율을 지속적으로 인하하고 새로운 세목신설이 없었음에도 불구하고 자영업자의 과표양성화, 저금리로 인한 기업이익의 증가 등으로 그 동안 18~19% 수준에 머물러 있던 조세부담률이 98년을 기점으로 지속적으로 상승하여 2002년에는 22.7%에 달하고 있다. 이러한 조세부담률은 OECD 평균(2002년 27.9%)보다는 낮은 수준이나 일본(17.2%)보다 높고 미국(22.7%)과 비슷한 수준이다.

 

최근 수년간 조세부담률이 크게 높아졌음에도 국민들의 국가 공공서비스에 대한 만족도는 선진국에 비해 아직 미흡한 수준임을 감안할 때 당분간 조세부담률은 현행수준을 유지하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 한편, 재정 여건 면에서 보면 동북아 경제중심 추진, 복지ㆍ환경지출의 증대 등으로 재정수요는 지속적으로 증가할 전망이다. 앞으로 건전 재정 기조를 유지시켜 나가기 위해서는 세입과 세출전반에 걸쳐 제도운영의 효율성을 증대시켜 나가야 할 것이다.

 

3. 세원간 적정 조세부담(Optimal tax-mix)

 

조세를 부과하는 세원은 크게 소득ㆍ재산 및 소비의 3가지로 분류된다. 우리나라는 국제적으로 볼 때 소득과세 비중이 낮고 소비과세 비중이 높은 나라로 분류된다. 조세의 형평성과 소득재분배 효과를 제고시키기 위해서는 소득과세 비중을 높이는 것이 바람직한 방향이다. 그러나 오늘날과 같이 국가간 조세경쟁이 치열한 상황에서 외국자본ㆍ기업을 유치하고 국내기업의 해외이전을 억제하기 위해서는 세부담이 경쟁국보다 불리하지 않게 해야 한다.

 

소비에 대한 과세는 소득에 대한 세율인상이 어려운 상황이고 부가가치세 세율은 현재도 EU 국가들에 비해 낮은 수준인 점을 감안할 때 현행 수준의 세부담을 유지시켜 나가는 것이 불가피하다. 다만, 특별소비세의 경우 당초의 제도취지인 일반소비세의 세부담 역진성 완화효과는 미미하면서 자원배분의 효율성을 저하시키는 측면이 있으므로 외부불경제 효과가 큰 자동차ㆍ에너지 등의 품목에 대하여만 과세하도록 하고, 스포츠ㆍ레져용품 등 기타 품목에 대하여는 원칙적으로 과세를 폐지시켜 나갈 계획이다. 석유류에 대한 세금은 국제적인 유종간 평균 상대 가격비를 감안하여 환경오염도가 높은 품목이 보다 중과되는 방향으로 개편시켜 나가야 한다.

 

총 조세중 재산에 대한 과세비중은 2002년 기준으로 14.7%로서 규모면에서는 선진국과 유사하나, 재산제세의 거래단계와 보유단계에서의 세부담 구성비 면에서 볼 때 2000년 기준으로 각각 70.8%, 29.2%로서 미국(1.7%, 90.3%), 일본(16.8%, 83.2%) 등 선진국에 비하여 정반대의 모습을 보이고 있다. 그 결과 부동산 보유에 따른 비용이 너무 낮아 투기목적의 부동산 수요를 증대시켜 투기억제 효과가 매우 미흡할 뿐 아니라 고액재산가에게 이에 상응하는 세부담을 지우지 못하는 결과가 되어 과세형평성 측면에서도 문제가 있다.

 

따라서 앞으로 종합부동산세를 신설하고 부동산과표를 대폭 현실화하여 부동산 보유과세를 점진적으로 강화해 나감으로써 부동산 투기수요를 근원적으로 차단해 나갈 계획이다.

이를 위해 정부는 금년중 부동산중개업법을 개정하여 부동산 매매시 거래금액을 실거래가로 신고하도록 제도화해서 부동산 과표양성화와 양도소득세 실거래가 과세의 기틀을 마련해 나갈 계획이다. 부동산 실거래가 파악체계가 구축되면 양도소득세ㆍ취득세ㆍ등록세는 지속적으로 인하하여 거래가 보다 활발히 이루어질 수 있도록 함으로써 부동산이 보다 효율적으로 이용될 수 있게 될 것이다.

 

4. 조세의 형평성ㆍ효율성 제고

 

가. 과세의 형평성 제고

외환위기 이후 빈부의 격차가 심화되고 사회의 투명성이 높아짐에 따라 조세의 형평성 제고를 통한 사회통합 요구가 증대되고 있다. 그러나 아직 소득종류간·계층간 과세형평성은 상당히 미흡한 수준이다.

 

사업자의 소득세 과세비율이 47%로서 근로소득 과세자비율 58%보다 훨씬 낮은 수준이고, 부가가치세 측면에서도 간이과세자 비중이 전체 납세자의 46%(납부면제자 39.2% 포함)에 달하고 있다. 이에 정부는 그 동안 신용카드 활성화 정책을 통해 자영사업자의 과표양성화를 유도해 왔으나 아직도 현금거래 비중이 상당히 높은 실정이다. 정부는 제2단계 조치로서 현금 거래분을 양성화시켜 나가기 위해 현금영수증제도를 도입하였다. 작년 말 법개정은 이미 마친 상태이며 금년중 이를 위한 시스템을 갖추어 준비되는 대로 시행할 계획이다.

 

한편, 상속ㆍ증여세를 완전포괄주의 과세방식으로 전환하여 세금없는 부의 대물림을 방지하고 부동산에 대하여도 투기이익을 세금으로 흡수하기 위하여 단기양도차익에 대한 양도세율을 인상하였다.

 

반면 농ㆍ어민, 근로자 등 중산ㆍ서민층을 지원하기 위하여 농어촌특별세 적용시한을 연장하고 근로소득자에 대하여는 근로소득공제 확대 등을 통해 자영사업자에 비해 세부담이 상대적으로 무거워지지 않도록 하였다. 최근의 출산율 급감현상을 감안하여 근로자가 받는 영ㆍ유아 보육비, 출산수당 등에 대한 소득세 비과세제도를 신설하는 등 여성의 출산과 보육을 세제면에서 지원하도록 하였다.

 

나. 조세의 효율성 제고
국제적인 조세경쟁이 심화되는 상황에서 주요 각국과 세계시장에서 경쟁해야 하는 우리나라로서는 경쟁국보다 세율을 높지 않은 수준으로 유지하는 것이 바람직하다. 우리나라의 세제는 다방면에 걸쳐 각종 조세감면제도가 매우 복잡하게 시행되고 있고, 일단 감면을 받게 되면 기득권화되어 그 규모가 지속적으로 늘어나 재정에 부담으로 작용할 뿐아니라 과세의 형평성과 중립성을 저해하고 있다.

 

복잡하고 불투명한 조세혜택을 가지는 것보다는 세율을 낮추는 것이 국가간 조세경쟁에서 유리하므로 조세감면은 선택과 집중의 원리에 따라 꼭 필요한 부분에 대하여만 최소한의 수준으로 축소하고 세율을 인하하여 「넓은 세원, 낮은 세율」체제로 전환해 나가야 한다.

 

정부는 작년말 세법 개정시 일몰시한이 도래한 감면제도를 상당수 폐지 또는 축소하고, 법인세율을 2005년부터 2년에 걸쳐 2%p가 인하되도록 하였다. 앞으로도 감면을 지속적으로 축소하고 과세기반을 확대시켜 나가면서 세율은 인하해 나가야 할 것이다.

 

한편, 국세와 지방세의 조정면에 있어서는 참여정부의 주요 국정과제인 지방분권과 국가균형발전을 뒷받침할 수 있도록 지방교부세 제도를 개선하고 국세의 지방이양ㆍ국세와 지방세간 세목교환 등을 추진할 계획이다.

 

5. 맺는말

 

우리나라 조세부담률이 22.7% 수준이므로 GDP의 1/5 정도가 조세로 흡수된다. 조세제도가 국민경제ㆍ사회복지에 미치는 영향이 매우 크고 최근 경제정책 수단으로서 조세정책의 비중이 점차 높아지고 있다. 국민 각계 각층으로부터의 다양한 요구와 국내외 조세환경의 변화에 적절하게 대응해야 납세협력 비용을 최소화하고 전세계 시장에서 우리경제의 국제경쟁력이 유지될 수 있다는 점을 감안할 때 조세제도를 올바르게 운용해 나가는 것은 매우 중요한 일이다.

 

조세정책을 관장하는 정책당국만의 노력만으로는 한계가 있다. 국민의 활발한 참여와 전문가들의 도움이 필요하며 조세정책당국자들이 열린 마음을 가져야 한다. 이런 의미에서 정부는 금년부터 조세정책 수립시 의견수렴의 폭을 확대하고 정책입안단계에서부터 민간 조세전문가들과 쌍방향 협조체계를 강화할 계획이다. 국민과 조세전문가 여러분들의 적극적인 참여와 협조를 기대한다.

 

 

제 386호 (2004. 4. 2)