이택룡 공제위원장

 

민주주의는 건전한 지방자치를 기초로 할 때 비로소 그 진가를 발휘할 수 있다. 지방자치제는 지역사회의 현안에 대한 지역주민들의 자치적 자결권 행사를 기본으로 한다.

일찍이 영국의 정치학자 ‘브라이스’ (J. Bryce)는 ‘지방자치는 민주정치의 원천이요, 민주주의의 꽃 이라’고 했다.

우리의 민선 지방자치가 실시된 지 벌써 15년이 되었다. 그 동안 지방자치단체는 지역개발과 복지증진을 위한 지역주민들의 욕구가 증대됨에 따라 지방 재정수요도 급격히 늘어났다.

우리 지방자치단체의 재정자립도는 2008년도 예산기준으로 볼 때 전국 평균이 53.9%, 서울의 경우는 85.7%, 광역시가 60.5%, 9개도는 34.8%, 군은 17.2%를 나타내고 있어 서울과 지방간에 그 수준에 있어서 큰 격차를 보이고 있다. 우리의 지방재정은 1970∼80년대를 거치면서 크게 신장해 온 것도 사실이지만, 지방 대 중앙정부의 재정비율은 2대8, 3대7을 지나 5대5의 비율을 넘어섰다. 하지만 지금 지방재정은 여전히 열악한 상태이며 심지어 지방의 자체 수입으로는 공무원 인건비도 충당하지 못하는 지방자치단체가 전체의 31%(2시 77군 5자치구)나 된다. 그리고 지방세 수입으로 보면 인건비를 충당하지 못하는 지방자치단체가 전체의 63%(11시 118군 35자치구)가 된다는 사실을 보더라도 재정상태가 얼마만큼 열악한지를 알 수 있다.

지방재정조정제도의 현황과 개선안
우리의 지방재정은 세입 면에서 보면, 지방세와 세외수입 등 자주재원과 지방교부세를 비롯한 국고지원금 등 이전재원으로 구분된다. 지방자치단체가 이 같은 재원 조달방법은 지역사회의 경제기반이나 경제활동 규모와 밀접한 관계를 지닌 조세력(tax capacity)에 의해 결정 되는 것이다. 따라서 중앙정부와 지방자치단체 간에 재정관계의 주요 수단으로서 내국세의 19.24%인 지방교부세와 국고보조금 등 지방재정조정제도를 통하여 재원을 조달하는 방법을 도입 운영하고 있지만, 지역간에 불균형 문제가 제대로 해소되고 있는지, 또 배분방식에 있어서는 합리적으로 운영되고 있는가?

현재 우리의 지방재정 규모와 위상이 크게 증가하면서 중앙정부와 지방재정 간의 구조가 조세제도 중심에서 재정이전 제도 중심으로 변화되고 있으며, 이는 90년대 이후 지방자치제도의 실시와 더불어 재정 구조가 크게 변화되어 온 것이다. 이전재원의 비중은 1991년도에 21.6%에서 2001년에는 30.0%, 2006년도에 37.1%로 대폭 증가하였고, 2007년도(예산액 기준으로)를 보면 전체수입 115조2337억원중에서 자체재원은 65조924억원(57.2%) 인데 비해 이전재원은 45조8146억원으로 39.8%나 된다.

그러나 지방자치가 꽃 피우기 위해서는 지방세 등 자주재원을 확충하는 것이 무엇보다도 바람직한 일이지만, 그렇지 못하기 때문에 지방재정조정제도를 도입하여 이전재원을 확충한 것은 불가피할 지라도, 국가 정책의 지방 실현 등 지방재정 운영에 있어서 중요한 역할을 수행하기 때문에 합리적인 제도의 설계와 운영은 무엇보다도 중요하다. 그러므로 자치권을 제약하지 않고도 지방자치단체의 재정력을 강화시킬 수 있고 합리적인 재정 조달방법이 될 수 있는 정책대안을 다음에서 간략하게 제시하고자 한다.

첫째, 지방자치단체의 재정자원을 확충하기 위해서는 지방경제의 개발방안이 모색 되어야 한다. 왜냐하면 지역 특성에 맞는(예. 일산 신도시의 최첨단 우주산업의 유치 계획 등) 산업체의 지역적 분산이 필수적이기 때문이다.

이미 서구사회에서의 소품종 다량생산을 기초로 한 포디즘적(Fordism) 생산방식에서 다품종 소량생산과 팀웍조직을 기초로 한 ‘네오 포디즘(Neo-Fordism)’ 또는 ‘포스트 포디즘(Post-Fordism)’의 생산방식으로 변천돼 왔고, 우리도 도시와 농촌 그리고 계층간에 불균형을 해소하고 지역간에 균형적 발전을 위해 부가가치가 높은 창업기업이나 ‘하이테크 소규모 공장 산업’(high-technologycottage industry)을 유도하는 산업구조의 개편(세원확충)과 함께 이를 지원육성하는 폭 넓은 세제개편이 검토되어야만 한다.

둘째, 지방교부세, 국고보조금 등 이전재원을 확충함과 더불어 배분방식에 있어서 북 유럽의 스웨덴, 덴마크처럼 세입과 세출을 분리, 산정하여 교부 액을 결정하는 방식을 정책대안으로 신중하게 검토해 볼 수 있다. 사실 이전재원은 중앙정부에 의한 하향적 원조로 이해하기 보다는 본래 지방세로 배분되어야 할 세원을 국세로서 징수하고 일정한 합리적인 기준에 의거해서 지방에 재 배분되어 지방 고유재원으로 사용되는 것이기 때문이다. 또한 배분방식에 있어서 지방자치단체가 자체수입을 확보할 수 있는 노력을 저해한다든지, 교부세의 방만한 재정운영을 함으로써 계속 수요를 증대시키는 것과 같은 문제 등은 배제되어야 할 것이다.

지방교부세와 관련하여 경상북도는 2009년도 행정안전부로부터 지방교부세로 4조529억원을 확보하여 전년 보다 7.9%가 늘어 전국의 최다이며 이는 전국평균 6.0%를 훨씬 웃도는 규모로서 지방자치시대에 책임행정 실현을 위해 지역경제 활성화의 전략사업 추진에 역점을 두고 있다.

또한 일본의 경우 2008년4월 지방자치단체의 재정 건전화를 위한 법률을 도입하여 지방자치단체가 계획적인 재정운영과 효율적인 재원배분을 통한 건전한 재정운영이 유도될 수 있도록 하였다. 미국은 자치단체파산법을 만들어 자치단체의 재산을 채권자로부터 보호하기 위한 채무조정절차를 규정한 법률을 채택하고 있다.

셋째, 지방자치단체의 복지기능과 문화 및 사회발전담당 기능이 대폭 강화되어야 한다. 즉 인간적 가치의 실현을 위한 교육, 문화, 의료, 복지시설의 적극적인 유치가 필요하며 이를 위해 세제상 특혜는 물론 행정상의 지원 등 이 반드시 이루어져야 할 것이다. 이렇게 지방자치단체의 고유 업무가 확대됨에 따라 이를 위한 재정수요도 커짐에 따라 주민의 부담도 늘어나게 마련이다.

따라서 주민 스스로의 참여를 기본으로 한 지방자치체가 주민을 위한 재정이 방만하게 운영되고 있지나 않은지? 일반 지역주민은 물론 지방의회의 감시적기능이 제대로 그 역할을 다하고 있는지에 대한 주민의 예리한 눈초리를 기대해 본다. 왜냐하면 지방자치단체의 세입과 세출 간에 발생하는 괴리를 충당하기위해 지원되는 지방교부세가 제한 없이 자율적으로 사용하도록 주어지기 때문이다. 

 

 

세무사신문 제504호(2009.3.19)