지방자치단체 검사위원에 세무사가 포함되었다. 본회의 건의가 행정자치부에 의해 수용되었고 99.12.31 지방자치법 시행령이 개정되어 지방자치법 시행령 제46조의 2에 세무사가 지방 자치단체의 검사위원으로 명시되었다. 지방자치단체의 검사위원은 그동안 공인회계사 등으로만 명시되어 있었으나 본회가 세무사도 검사 위원이 될 수 있도록 하는 지방자치법 시행령의 개정을 꾸준히 건의 했었다. 이에 따라 세무사가 지방자치단체는 물론 그 산하의 도시가스 공사 등의 검사위원이 될 수 있는 길이 열렸다.

 

우리나라의 지방자치단체 검사위원제도는 일본의 감사인제도와 비슷하다. 이에 본보에서는 일본의 지방자치감사제도를 동경세리사회 소속 池田 昭義세리사가 稅理士界」에 특별기고한 내용을 연재하고자 한다. 첫머리에 1998년 10월 1일 외부감사인에 의한 포괄외부감사보고서가 공표 시행되었는데, 일본의 지방자치감사에 대한 역사적 연구가 불충분 하기 때문에 지방자치법의 감사에 관한 규정을 독단적으로 해석하고 있는 경향이 눈에 띄고 있다.

 

 

지방공공단체의 외부감사제도는 당초 지방공공단체의 6단체 (全國知事會, 전국都道府縣의회의장회, 全國市長會, 전국시의회의장회, 전국町村長會, 전국町村議會議長會)로부터 지방제도조사회에 전국 통일의 외부감사기구를 설치해야 한다는 의견이 제시되었었다.

 

이 경우 당연히 법적 근거로서「지방자치감사특례법」이 제정되었다. 그런데, 때마침 橋本내각은 재정개혁을 추진중이었기 때문에 새로이 전국조직을 만들어 연간 150억엔의 경비를 필요로 하는 제2會計檢査院과 같은 조직과 제도를 만드는 것은 부적당하다고 보고, 돌연 각 지방 공공단체마다 외부감사인을 고용해서 외부감사를 실시하는 제도로 변경한 것이다. 이 경우에는 굳이 특별법을 만들 필요도 없이 지방 자치법 중에서 2개의 지방자치감사(감사위원감사와 외부감사인감사)를 규정하면 된다. 따라서 외부감사인에 의한 감사규정은 모두 감사위원감사의 규정을 그대로 적용하게 된다.

 

예를 들어 포괄외부감사보고서에는 법률·조례· 외부감사계약서에「의견」을 기재하는 것으로 되어 있지 않음에도 무리하게 의견을 기재하고 있는 사례가 자주 발견된다. 외부감사인감사의 의견서는 감사위원감사법 제199조 제10항의 규정을 법 제252조의 38 제2항에서 가져온 것으로 법 제252조의 37 제5항의 감사보고서와는 별도로 작성하게 되어 있다. 감사보고서는 감사위원에 의해 공표되는데 의견서는 공표도 강제되어 있지 않기 때문에 법령의 적용시 유의해야 한다.

 

1. 지방자치감사란 1997년의 지방자치법의 개정에서 새로이 외부감사인에 의한 외부 감사제도가 도입되어 세리사(세리사가 될 자격을 가진 자를 포함)가 외부감사인으로서 지방공공단체의 재무에 관한 사무와 경영에 관련된 사업의 관리에 관해서 감사를 하는 것이 가능하도록 되었다. 세리사에게 있어서「감사」라는 일은 새로운 분야이다. 그러므로 감사인으로서 기본적으로 구비해야 할 지식을 지금까지 세리사로서의 지식과 폭넓은 경험을 바탕으로 하여 새로이 공부해야 한다. 감사의 의의에 대해서는 이미 감사론을 연구한 학자 등에 의해 여러가지 정의가 내려져 있다.

 

지금 그 중에서 두 세개의 정의를 소개하면 다음과 같다. 「감사란, 회계 및 그에 관련된 거래의 正否를 제3자가 검사하는 것을 말한다」(久保田音次郞편『회계학사전』116항) 「감사란, 기업경영에 대하여 작성된 회계기록이 적정하고 일반에게 인정된 회계원칙에 준거하고 있는지를 그 기록을 작성한 자 이외의 제3자가 입증하기 위해 행하는 절차이다」(田島四郞저『新橋會計監査提要』4항) 「감사란, 어떤 종류의 업무(활동·사무)에 대해서 그것을 집행 또는 감독하는 자 이외의 제3자가, 그 當否를 검토하는 업무이므로 이 검토는 검토의 대상으로 되고 있는 업무를 나타내는 자료, 혹은 그 업무에 관계하는 현물 등의 검열을 통해 행해진다」 (江村稔, 全國都道府縣감사위원협의회연합회 제13회 강습회 강술) 이와 같이 일반적인 감사의 정의를 참고로 하여 세리사가 담당하는 지방자치감사의 의의를 정의하면 다음과 같다. 지방자치감사란 어떤 종류의 업무(사무사업)에 관해서 감사위원 및 외부감사인이 그 正否, 當否를 검사하는 것을 말한다.

 

이를 공인회계사가 실시하는 민간기업의 재무제표감사와 비교해 보면 지방공공단체의 일반회계의 결산서는 민간기업의 재무제표와 달리 세입결산액은 현금의 수입결제금액으로 계상되고, 세출결산액은 현금의 지출결제금액으로 계상되기 때문에 맞추는 결산액은 단 1개이고, 외부감사인에게 감사를 받지 않아도 결산계수는 맞기 마련이다. 따라서 세리사가 수행하는 지방자치감사는 공인회계사가 수행하고 있는 재무제표감사와 같은 「결산감사」를 필요로 하지 않는다. 구체적으로 예를 들어 감사위원이 실시하고 있는 지방공공단체의 결산심사에서 감사위원은 결산심사에 즈음하여 그냥 단순히 결산서의 계수가 정확한지 여부를 검증하는 것만으로는 불충분하다.

 

더욱이 결산서를 통해서 각 사무사업의 예산의 집행상황의 當否도 심사해야 한다. 즉, 결산심사에 즈음해서 ① 공금이 법령, 조례, 규칙, 예산 등에 의하여 적정하게 수납되고 또 적정히 지출되었는지 여부 ② 공금이 헛되이 사용되지 않았는지 여부 등 2가지 점을 주안으로 하여 합법성, 정확성, 경제성, 효율성, 유용성(유효성)에 관해서 심사할 필요가 있다.

 

이와 같은 감사를 통해서 당초 지방자치감사의 목적인 지방공공 단체의 行財政운영의 正否, 當否, 適否에 관한 의견을 제시하게 된다. 지방자치감사는 근대지방자치의 3원칙이면서 지방자치법의 이념인 다음의 3가지 점을 기본으로 하여 운용해야 한다. ① 지방공공단체의 자주성 및 자율성의 강화 ② 주민의 권리의 확충 ③ 지방공공단체 행정의 능률화와 공정의 확보 등이다. ①, ②는 지방자치의 민주화의 원칙이고, ③은 지방자치의 능률화와 공정성 확보의 원칙이다. 지방자치감사란, 이 ③의 행정의 능률화와 공정성 확보의 원칙을 기본으로 해서 운용해야 한다. 이와 같은 지방자치감사의 직능으로서는 다음의 3가지가 언급된다. ① 적발적 직능 ② 비판적 직능 ③ 지도적 직능 적발적 직능이란, 공금의 수납·지출 및 공유재산의 취득, 관리, 처분 등에 관해서 오류와 부정의 적발과 미연방지를 도모하는 역할을 말한다. 외부감사인이 실시하는 허위출장, 허위회의 등 公會計의 부정경리를 적발하는 출납감사는 100% 오류와 부정의 적발을 목적으로 해서 이루어지는 것이다.

 

오류란 선의에 의한 위법·부당사항과 과실 또는 사무적 실수에 근거한 것이 많다. 또 부정이란 악의에 의한 위법, 부당사항과 고의로 행해지는 것을 말한다. 1989년도부터 시행된 소비세법의 연구부족으로 지방공공단체가 잘못된 납세, 부당한 납세를 행하고 있는 것같은 경우는 원리적 오류에 해당하고 단순한 납세계산의 실수는 사무적 실수로서 기록상(書記的) 오류에 해당한다. 적발적 감사는 이와 같은 오류와 부정의 적발을 제1차적인 목적으로 하고 그 발생의 미연방지를 제2차적인 목적으로 해서 합법성, 정확성을 확보하기 위해 이루어진다.

 

다음으로 비판적 직능, 지도적 직능이란 경제성, 효율성, 유용성 (유효성)을 주안으로 하여 공금의 사용 및 공유재산의 관리 등에 관해서 효율화, 합리화를 촉진하는 역할을 완수하는 것을 말한다. 법 제252조의 37 제1항·제2항에서 규정하는 포괄외부감사인이 지방 공공단체의 재무에 관한 사무의 집행 및 지방공공단체의 경영에 관련 된 사업의 관리에 대해 감사를 함에 있어 법 제2조 제14항 및 제15항의 규정의 취지에 의하여 행해지는지 여부 특히, 뜻을 사용하지 않으면 안된다고 하는 규정은 포괄외부감사가 단순히 오류와 부정의 발견, 미연방지에 목적을 두고 행하는 것만으로는 불충분하고, 재무에 관한 사무의 집행 및 경영에 관련된 사업의 관리를 통해서 사무사업의 전반에 대해 효율적 집행이 확보되는지 여부를 비판하고, 필요에 따라서 시정, 개선방책을 지도하는 것을 예정하고 있는 것이다. (다음호에 계속)

 

제 297호 (2000. 7. 1)